Ravnoteža nadležnosti u američkom sistemu podjele vlasti

Abstract

Jedinstvena piramida politički vladajuće grupe i njenog upravnog aparata razdvaja se u relativno samostalne institucionalne dijelove - "zakonodavnu vlast" i "upravnu vlast", tek tokom 19. vijeka u najrazvijenijem građanskim državama. Samom pojavom dvojstva nastaje sistem između relativne samostalnosti dijelova i istovremenog njihovog relativnog jedinstva. Dva osnovna načela su karakteristična za te odnose: načelo podjele i načelo jedinstva vlasti. Načelo podjele vlasti pojavilo se u Evropi kao kompromis između stare feudalne države, oličene u monarhu i nove pravne države koja se počela rađati. To je ustvari značilo kompromis između dviju klasa - feudalaca i kapitalista... Razvojem kapitalističkog društva, dakle, zakonodavna i upravna vlast mijenjaju u načelu diobe vlasti svoje pozicije. U prvo vrijeme kapitalističke države imala je za kapitaliste najveće značenje zakonodavna vlast, naročito u ustavnim monarhijama, gdje je uprava stajala pod monarhom. Ali čim su kapitalisti zahvatili upravni aparat, situacija se mijenja. Uprava se sada pokazuje kao najpodesniji i najposlušniji instrument kapitalista. To jačanje upravne vlasti i posebno pojava da vlada rukovodi upravnim aparatom dominira nad zakonodavnim tijelom - jedna je od značajnijih crta savremene epohe kapitalizma. U osnovnom pitanju odnosa parlamenta, kao najvišeg narodnog predstavništva, prema vladi, kao vrhu upravne vlasti, pravna teorija razlikuje u sistemu podjele vlasti dva glavna sistema: predsjednički i parlamentarni sistem. U pojedinim zapadnoevropskim državama postoje mnoge varijacije između ovih sistema, te se na taj način oni u političkoj praksi uzajamno miješaju i prelijevaju. Predsjednički sistem (kakav je de facto u SAD) provodi načelo diobe vlasti između zakonodavne i upravne vlasti više izoliranjem, a parlamentarni čini to više međusobnom saradnjom i uzajamnim uticajem. Na čelu upravne vlasti u predsjedničkom sistemu je predsjednik, koji je nezavisan od parlamenta, ministri su njegovi službenici koje on postavlja i razriješava i koji su njemu odgovorni. Upravna vlast se u parlamentarnom sistemu podvostručuje: šef države (koji obuhvata i monarha i predsjednika republike) i ministarski savjet (vlada). Prvi je stalan i neodgovoran parlamentu, dok je vlada odgovorna parlamentu. Politička odgovornost vlade pred parlamentom je esencijalna karakteristika parlamentarizma, ali i vlada ima pravo da pod određenim uvjetima raspusti parlament. (Parlamentarni sistem je usko povezan sa političkim strankama - partijama). Doktrina o podjeli vlasti je pronašla svoj izraz i u ustavnopravnim sistemima svih država unutar SAD, iako ništa u Ustavu SAD ne prisiljava države na primjenu te doktrine. Pitanje dominacije izvršne ili zakonodavne vlasti nije svugdje podjednako riješeno - iako sve države imaju guvernera kojeg bira narod, neke ga svojim ustavima sputavaju tako da uz njega preko općih izbora biraju druge izvršne funkcionare. S druge strane, zahvaljujući inertnosti i poluamaterskoj prirodi te slabom ugledu većine državnih legislativa, guverneri su često u velikoj prednosti pred zakonodavnim tijelima pojedinih država.

 Tek se u posljednje vrijeme može zabilježiti trend prema većoj profesionalizaciji legislative kako bi se ojačao njen položaj među granama vlasti pojedinih država. U suštini može se reći da izvjesna naslijeđena veza prava SAD sa engleskim postoji. Englesko pravo se smatra roditeljem američkog prava. Doktrina o podjeli vlasti je od samog donošenja Ustava SAD godine 1787. imala značajan utjecaj na mnoge države. Prva je u tom smjeru pošla Poljska  1794. godine, ali su u Evropi pod utjecajem francuske revolucije zaživjele ideje o parlamentarnoj supremaciji. U Španiji je ustavna praksa 19. stoljeća uvela instituciju snažnog, ali ustavom sputanog monarha analagonu instituciji američkog predsjednika. Uticaj španske prakse, a kasnije i samog Ustava SAD, djelovao je na to da Latinska Amerika postane oblast gdje se doktrina o striktnoj podjeli vlasti najdulje održala. Ali, bez specifičnih američkih političkih i kulturnih uvjeta, doktrina o striktnoj podjeli vlasti je doživjela neuspjeh, odnosno u pravilu je vodila apsolutnoj hegemoniji egzekutive nad legislativom, što se s vremenom pretvaralo u tiraniju. U federativno uređenim državama, kakve su SAD, pitanje organizacije i položaja pojedinih grana vlasti se postavlja na drugačiji način nego u unitarnim... Federalne jedinice nisu niukom slučaju administrativno teritorijalne jedinice nego jedinice koje raspolažu sa pravom samoorganizacije koje u nekim federacijama ide i do stepena da se federalne jedinice proglašavaju za suverene države, odnosno da mogu istupiti iz sastava federacije

Pitanje je kako obezbijediti izvršavanje saveznih zakona ili nešto drugačije rečeno, kako organizirati upravu u federativno uređenim državama. Ako se posmatraju dosadašnja historijska iskustva, onda se mogu uočiti dva osnovna načina na koja se ovo pitanje rješevalo - jedno u vidu ustavne i političke prakse Sjedinjenih Američkih Država što se pokušalo prezentirati u ovom radu, a drugo je došlo do izražaja u Švajcarskoj i Njemačkoj, kao i u zemljama koje ovo načelo uzimaju kao polazni princip u organizaciji uprave prilikom konstituiranja na federalnom principu. Može se rezimirati da Ustav SAD polazi od koncepcije separatizma svih funkcija koje vrši savez i federalne jedinice. U vršenju i zakonodavne i upravne i sudske funkcije postoji potpuni dualizam države (states) i federacije, što kod upravne funkcije znači da ne postoji predavanje pojedinih nadležnosti za sprovođenje saveznih zakona organima federalnih jedinica, nego se izvršavanje vrši kroz obrazovanje upravnih jedinica, odnosno putem područnih organa. Na ovaj način se obezbjeđuje jedinstvena primjena saveznih zakona na području čitave federacije i na taj način obezbjeđuju uvjeti za jedinstveno postupanje sa građanima i otklanjaju mogući izvori nezadovoljstva zbog nejednakog tretmana. Na temelju svega izloženog se može reći kako u SAD ne postoji striktna podjela vlasti između različitih grana, ali da je ta podjela mnogo izraženija nego u bilo kojem evropskom ustavnom sistemu, kao što se može ustanoviti da je američka ustavna praksa došla do krajnjih granica gdje se ta podjela može praktično vršiti.

Sistem "teža i protivteža" postoji, ali sam po sebi nije dovoljan da ostvari ciljeve doktrine o podjeli vlasti, nego funkcionira, prije svega, zahvaljujući specifičnim političkim uvjetima od kojih je najvažnije postojanje relativno stabilnog dvostranačkog sistema. Supremacija izvršne vlasti nad zakonodavnom postoji, ali je ta supremacija ipak manje izražena u posljednjih nekoliko godina. Supremacija manje ovisi o formalnim ili materijalnim uvjetima sistema kao takvog, koliko o specifičnim političkim okolnostima koja se mijenjaju svake dvije godine. Izmjene su moguće u američkom sistemu, ali one ipak neće ići tako radikalno da ukinu doktrinu o podjeli vlasti ili da potpuno izbrišu sistem "teža i ravnoteža". Prije svega će se nastojati spriječiti potpuna supremacija izvršne nad zakonodavnom vlašću, ali i omogućiti nešto više fleksibilnosti izvršne vlasti u odnosu prema legislativi.